¿Cuáles son los errores en el proyecto de ley que autoriza al ICE a desarrollar obra pública? Expedi
El pasado mes de noviembre de 2015 el diputado Fabricio Alvarado, inspirado por la visita que realizó al proyecto hidroeléctrico Reventazón, presentó un proyecto de ley que pretende “autorizar al ICE para que pueda contribuir con el MOPT, o alguna otra institución estatal, para desarrollar infraestructura pública en cuanto a administrar proyectos y construir obra pública requerida, para entregar la llave en mano a la institución solicitante”*. Su debate ha incluido figuras que apoyan el proyecto como el diputado Jorge Arguedas -ex sindicalista del ICE y actual diputado del partido Frente Amplio- y otras quienes se oponen como Otto Guevara -diputado del Movimiento Libertario-. Fuera de la Asamblea, algunos medios de comunicación y organizaciones como la Costa Rican – American Chamber of Commerce se han pronunciado en contra de este proyecto.
En efecto, este presenta serias fallas en su discurso que exponen los débiles fundamentos sobre los cuales ha sido concebido:
Si el ICE hace represas también hace carreteras – Falacia de analogía
Este proyecto de ley se ha construido bajo la hipótesis de que: si el ICE es capaz de construir represas del tamaño de Reventazón, cuya inversión asciende a los USD $2.300 millones, entonces es igualmente capaz de construir carreteras. Esta falacia de analogía implica que construir carreteras -u otro tipo de infraestructura- es “más fácil” que construir represas.
Bien es sabido en el negocio de la construcción que “no hay proyecto pequeño” y hay poco margen de error (de todos los sectores de la economía, esta es la industria que presenta el mayor número de compañías que se van a la ruina**). Si bien es cierto que los proyectos hechos por el ICE incluyen accesos (calles y puentes) y que las carreteras como Cañas-Liberia representan inversiones menores (USD $200 millones), no se puede asumir que el ICE puede hacer proyectos carreteros mayores de manera rentable y con un riesgo menor. Por el contrario, su falta de experiencia en proyectos distintos a la energía y pesada planilla lo hacen especialmente vulnerable ante los riesgos que se le puedan presentar.
El discurso exalta las dimensiones de los proyectos del ICE pero omite conceptos básicos sobre licitaciones, no justifica rentabilidad, no menciona riesgos y excluye del análisis el impacto que tendría sobre el sector privado. Por lo tanto, omite el hecho que competir contra una empresa estatal incrementará el riesgo para los contratistas privados, lo que desincentivará la competencia, elevará el precio de las ofertas*** y excluirá a empresas de menor tamaño.
Las soluciones en infraestructura son complejas y bajo ningún motivo podemos permitir que se fundamenten en comparaciones simplistas, tales como las hechas por el Diputado en un comunicado de prensa: “la cantidad de concreto que se utilizó para construir la represa es equivalente a una carretera de rodamiento en cuatro carriles, de concreto, de 194 kilómetros de distancia, más o menos, una autopista de Liberia hasta el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría... Si vemos la distancia de rodamiento de toda la represa, que es de 535 metros de longitud, esto sería es equivalente a dos puentes iguales al que se ubica en el río Virilla, sobre la ruta 32...”.
Construir al costo - No pagar “caprichos”
En años recientes, el historial del ICE incluye faltas que hubieran puesto en condición crítica a cualquier empresa: Proyecto Eólico Valle Central, sobrecosto 152% (costo inicial USD $21 millones, costo final $53 millones); Proyecto Hidroeléctrico Balsa Inferior, sobrecosto 258% (costo inicial $93 millones, costo final $333 millones); Planta Hidroeléctrica Pirrís, sobrecosto 110% (costo inicial $300 millones, costo final $630 millones). El total asciende a los USD $602 millones en obras en las cuales la institución es especialista.
Estos sobrecostos son igual de graves que aquellos que tenemos en carreteras, pero aun así se omitieron en este proyecto de ley. ¿Por qué parece no importar? Debemos tomar en cuenta la marcada diferencia en la disposición de los usuarios en pagar costos de energía y de transporte, mas el efecto es igual de dañino. ¡Tenemos que dejar atrás el pensamiento de que las obras hechas por el Estado son gratuitas!
¡Tenemos que dejar atrás el pensamiento de que las obras hechas por el Estado son gratuitas!
La forma en que el diputado cataloga la utilidad que las empresas privadas generan usando la expresión “pagar caprichos”desvirtúa la importancia de este sector en la economía y evade la responsabilidad que tiene la Administración Pública sobre los procesos de fiscalización. Aunque las empresas privadas no son -santas palomas- infalibles (ej. La Platina y la Trocha), es deber del Gobierno entender su naturaleza y supervisarlas con procesos de fiscalización rigurosos y medidas contractuales estrictas, así como llamar a la ética y mejores prácticas en la industria.
El tiempo de ejecución de los proyectos
De manera contradictoria, en este expediente se señala cómo el problema de ejecución no está en la empresas constructoras per se. Se alude a que está en las instituciones gubernamentales las cuales no han sido capaces de ejecutar proyectos: en el año 2014 únicamente logró ejecutar el 26% de USD $2.574 millones negociados para la construcción de obra pública y programas de combate a la pobreza.
La fase constructiva de los proyectos ocupa una fracción mínima del tiempo total de su ciclo de vida y usualmente el contratista es el primer interesado terminar lo antes posible. Este proyecto de ley falla en identificar las principales causas del retraso: la falta de una línea estratégica, la inexistencia de pre-inversión y las limitaciones institucionales en la planificación.
Encontrando terreno común
A partir de mis observaciones, creo que es necesario rescatar el interés mutuo que yace en el proyecto de ley de mejorar la infraestructura. Concuerdo con lo que se menciona en el documento acerca de que el problema no está determinado por problemas de financiamiento, mas sí por fallas en los procesos de ejecución. Sobre este terreno común es donde las políticas públicas deben encontrar las mejores soluciones técnicas, económicas y sociales.
Las políticas públicas deben encontrar las mejores soluciones técnicas, económicas y sociales.
Conclusión
El expediente 19.793 evidencia el abismo que aún existe entre el criterio técnico y la materialización concreta y objetiva de las políticas de infraestructura. Es preocupante pensar que estos errores -conceptuales y prácticos-, los cuales pueden causar efectos negativos e injustificados en el sector de la construcción, pasaron desapercibidos en la Asamblea Legislativa, y sin que ninguna -al menos evidente- alarma se activara por parte de instituciones como el MOPT, Lanamme, CFIA o distintas cámaras.
De manera reiterada se observa cómo las políticas de infraestructura son desarrolladas bajo los mismos paradigmas y conceptos falaces y populistas. Estas no se atreven a optar por soluciones a la vanguardia que, aunque no gocen del favor inmediato del electorado, van a impactar positivamente la infraestructura costarricense a mediano y largo plazo.
Soluciones a la vanguardia que, aunque no gocen del favor inmediato del electorado, van a impactar positivamente la infraestructura costarricense.
*Alvarado, F. (2015). "Ley para autorizar al Instituto Costarricense de Electricidad para desarrollar obra pública. Expediente No. 19793". Proyecto de Ley, Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica.
** El-Kassas E.M, Mohamad H.H, Bassouiny H.M, and Farghaly K.M. (2014). "Modeling The Financial Performance of Construction Companies Using Artificial Neural Network".
***Drew, D. (2015). "Strategic management of projects, coursework notes". The Hong Kong
Polytechnic University.
