Riesgos Políticos y Legales en Infraestructura: Programa del Frente Amplio
La provisión de servicios públicos como educación, salud y justicia involucran ciertas formas de riesgo. Los riesgos toman forma de objetivos sin alcanzar, atrasos, pérdidas financieras, corrupción, ineficiencia y costo de oportunidad de haber entregado el mismo servicio de otra manera. En proyectos de infraestructura, a pesar de su gran escala e importancia, el manejo de estos riesgos es variable, intuitivo subjetivo y, en general, poco sofisticado.
A pocas semanas de las elecciones presidenciales 2018-2022, entre los distintos programas de gobierno sobresale particularmente el del Frente Amplio. Sin menospreciar a los demás partidos, vale la pena citar partes de su capítulo IV: “Infraestructura: Recuperar el tiempo perdido, eficiencia y transparencia en la construcción de obras públicas” como ejemplo de la materialización de riesgos políticos, legales y sociales que comprometen el desarrollo de la infraestructura nacional.
Riesgos políticos: oposición y hostilidad política
Pág. 32 del Plan de Gobierno del FA: “se apostó a un modelo de concesiones que traslada todo el riesgo al Estado, encarece excesivamente los proyectos y fomenta la corrupción. Lo mismo ocurrió con el INCOFER y el cierre de los ferrocarriles, error histórico que todavía pagamos y con los puertos se ha querido aplicar las mismas medidas.”
El modelo de concesiones actual es el único modelo que traslada los riesgos al sector privado. Por definición, la concesión es un arreglo contractual de largo plazo entre el gobierno y el sector privado para llevar a cabo obras y servicios públicos combinando recursos (conocimiento, capital y personal) y distribuyendo riesgos entre las partes más capaces.
Los proyectos realizados bajo modelos similares han sido responsables de ahorros cercanos al 15% en carreteras en el Reino Unido. En Costa Rica, la Ruta 27 San José - Caldera tuvo un costo por kilómetro lineal de $3.9 millones de dólares, por debajo de proyectos similares basados en un informe del Tribunal de Cuentas Europeo en el cuál se especifica costos aproximados para autopistas ($12.3 millones), vías rápidas ($7 millones) y carreteras ($4.7 millones).
Por otra parte, según el informe Global Economic Crime Survey 2014 de la firma PwC, la mitad de los profesionales en la industria de la construcción admiten haber sufrido o sido relacionados con sobornos y corrupción y que la naturaleza misma de los procesos de licitación es responsable de esta condición. A pesar de que es un problema que se debe detener, es falaz atribuirle exclusividad a un modelo en que la inversión conjunta de todas las partes promueve un manejo más transparente y eficiente de los recursos y mucho menos frente a casos como La Trocha y el mantenimiento de la Red Vial Nacional que se han hecho con modelos tradicionales.
En 1995 el cierre del INCOFER le permitió un ahorro al Estado de 2.200 millones de colones y le puso un alto al desperdicio de recursos públicos. Los proyectos relacionados con sistemas complejos de transporte usualmente se desarrollan en conjunto con el sector privado dada la importancia de promover la innovación y eficiencia en áreas en las cuales la administración pública es usualmente ineficiente.
Riesgos legales: cambio de legislación e interpretación de contratos
Pág. 33 del Plan de Gobierno del FA: “Impulsar un proyecto para derogar la Ley de Concesión de Obra Pública y sustituirla por esquemas de contratación más sencillos y transparentes como los regulados en la Ley de Contratación Administrativa. En caso de no existir consenso suficiente para la derogatoria, impulsaremos una revisión integral de dicha ley eliminando cláusulas abusivas y dañinas para el interés público, como el mecanismo de cesión de los contratos.”
En Costa Rica, las Alianzas Público Privadas iniciaron en los años ochenta, pero fue hasta abril de 1998 que la Ley 7762 de Concesión fue creada para regularlas. A pesar de su creación hace veinte años, la experiencia sigue siendo escaza con apenas carretera a la fecha) y urge de una actualización.
La amenaza de cambios drásticos en la legislación usualmente termina encareciendo proyectos y ahuyentando el interés del sector privado en participar en su desarrollo. La complejidad es parte de su desarrollo y la pretensión de crear “esquemas de contratación más sencillos ”en lugar de fortalecer la situación actual compromete la ejecución de los proyectos pendientes y promueve la creación de contratos pobres.
-la pretensión de crear “esquemas de contratación más sencillos ”en lugar de fortalecer la situación actual compromete la ejecución de los proyectos pendientes y promueve la creación de contratos pobres-
Riesgos políticos: intervención gubernamental
Pág. 34 del Plan de Gobierno del FA: “Revisar y renegociar de forma inmediata el contrato de concesión de la carretera San José-Caldera para restablecer el equilibrio financiero a través de determinar los ingresos reales que ha recibido el concesionario para reducir el plazo de concesión, al tiempo que se frenen los aumentos abusivos en tarifas de peaje.”
“Frenar el proceso de privatización de los puertos nacionales; revisar los incumplimientos contractuales en las concesiones de los puertos del Pacífico; fortalecer a la Junta Portuaria para el Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)…”
La intervención gubernamental es probablemente la mayor amenaza que un proyecto en plena operación como San José – Caldera puede sufrir y una señal clara de hostilidad para sectores interesados en invertir en proyectos futuros. Si bien se debe fortalecer la fiscalización de proyectos, esto es muy distinto a intervenirlos de manera agresiva.
El Frente Amplio insiste de manera irresponsable en que la figura de Concesión es equivalente a privatizar. En la figura de la concesión, el Estado entrega servicios públicos en conjunto con el sector privado, pero los bienes y parte de los riesgos se mantienen bajo control estatal. Por otra parte, la privatización es una figura distinta en que la totalidad de los bienes y riesgos son transferidos al sector privado. En Costa Rica la privatización de los servicios nunca se ha llevado a cabo.
Opinión
En Costa Rica los riesgos políticos y legales se han pasado por alto pero su materialización ha sido responsables de los problemas y polémicas que se han generado a su alrededor. Algunos ejemplos son: oposición y hostilidad política, intervención gubernamental, cambio de legislación e interpretación contractual.
El programa del Frente Amplio presenta graves fallas en su discurso, deja entrever el pobre asesoramiento que han tenido en su desarrollo y concluye en una propuesta guiada por ideología, pero con poco sustento técnico. Este abismo entre el criterio técnico y política pública no es una situación única de Costa Rica, pero su permanencia es cómplice de la parálisis que vivimos, compromete el desarrollo oportuno de obras clave para el mejoramiento de nuestra economía y calidad de vida.
-Este abismo entre el criterio técnico y política pública no es una situación única de Costa Rica, pero su permanencia es cómplice de la parálisis que vivimos, compromete el desarrollo oportuno de obras clave para el mejoramiento de nuestra economía y calidad de vida.-
Referencias adicionales:
Akintoye, A., Beck Hardcastle, C., Chinyio, E., Assenova, D. (2001). Framework for risk assessment and management of private finance initiative projects. Glasgow, Scotland, UK: Glasgow Caledonian University.
Alfen, H. Q., Kalidindi, S., Ogunlana, S., Wang, S.Q., Abednego, M., Frank-Jungbecker, A., Jan, A., Ke, Y., Liu, Y.W., Singh, L.B., Zhao, G. F. (2009). Public-Private Partnership in Infrastructure Development: Case Studies from Asia and Europe. Bauhaus-Universität Weimar.
NAO. Examining the value for money of deals under the private finance initiative. London: National Audit Office; 1999.
